Derrière l’objectif du plein-emploi, de quoi parle-t-on exactement ?

La loi pour le « plein-emploi » a transformé Pôle emploi en France Travail.

Le « plein-emploi » est le mot d’ordre d’Emmanuel Macron, qui a promis d’atteindre 5 % de chômage en 2027. C’est aussi l’intitulé de la loi votée en décembre qui modifie l’accompagnement des chômeurs et impose des heures d’activité aux allocataires du RSA, suscitant la colère des syndicats. Atteindre le plein-emploi assure pour l’Etat des milliards d’euros de recettes supplémentaires : plus de cotisations des salariés, moins d’allocations-chômage versées.

L’Insee a annoncé jeudi 29 février que l’emploi salarié n’avait pas évolué (0 %) au quatrième trimestre 2003, avec une hausse de 0,6 % sur un an, alors que le taux de chômage se stabilise aussi à 7,5 % de la population active sur le même trimestre, après avoir atteint un plus bas niveau à 7,1 % mi-2023. Des indicateurs stables, mais loin des objectifs fixés par le président de la République.

Quelles sont les différences entre ces indicateurs pour mesurer l’état de santé de l’emploi ? Pourquoi fixer une cible à 5 % de chômage ? Quels sont les enjeux politiques de chacune de ces statistiques ? Explications

Quels indicateurs pour déterminer le plein-emploi ?

Les économistes parlent de plein-emploi quand les individus qui souhaitent travailler n’éprouvent pas de difficultés à trouver un poste. Pour définir ce terme, ils restreignent la population aux actifs, c’est-à-dire les personnes qui ont l’âge de travailler (entre 15 ans et 64 ans, dans la majorité des comparaisons internationales), qui exercent une activité ou qui cherchent un emploi. Cela exclut les personnes au foyer sans activité professionnelle, mais aussi les enfants, les étudiants et les retraités.

Ensuite, les économistes ne sont pas tous d’accord sur la métrique à retenir : le taux d’activité, d’emploi ou de chômage ? Ce sont trois indicateurs différents, ayant chacun son mode de calcul :

Le taux d’activité est mesuré en rapportant le nombre de personnes en âge de travailler, les actifs (occupés et chômeurs), à l’ensemble de la population de 15 ans à 64 ans ;
Le taux d’emploi décompte les actifs occupés, rapportés à l’ensemble de la population ;
Le taux de chômage, enfin, correspond au nombre de chômeurs rapporté à l’ensemble des actifs.

Quel est le taux de chômage « minimum » ?

Actuellement, le chômage reste la norme pour définir le plein-emploi. En mai 2023, avec un taux frôlant les 7 %, le président de la République se félicitait : « Cela fait quarante ans que le niveau du chômage n’avait pas été si bas. Objectif plein-emploi ! » Mais de quel chômage parle-t-on ? L’Organisation internationale du travail distingue cinq types de chômage :

le chômage cyclique, dépendant d’une reprise économique ;
le chômage de longue durée (temporaire aussi mais plus long), également conjoncturel ;
le chômage structurel, lié à une inadéquation entre les compétences des chômeurs et la demande du marché du travail ;
le chômage frictionnel ou transitionnel, quand une personne veut trouver un nouvel emploi ;
le chômage spécifique, concentré dans certains groupes de personnes ou certaines zones géographiques.

Le taux de chômage frictionnel est celui qui définit le plein-emploi : un seuil en dessous duquel on ne pourra pas descendre. Il correspond aux délais pour qu’un travailleur trouve un emploi ou pour qu’un employeur recrute. « On peut toujours essayer de le réduire en améliorant la diffusion de l’information sur les offres d’emploi, les processus de recrutement, mais c’est difficile », explique l’économiste Christine Erhel, directrice du Centre d’études de l’emploi et du travail.

Actuellement, les économistes s’accordent sur un taux de chômage frictionnel entre 4,5 % et 5 % pour la France. Mais les calculs peuvent varier en fonction des hypothèses faites pour le mesurer, de la période et de la zone géographique retenues. Dans les années 2000, l’économiste Jean Pisani-Ferry, en retenant une durée moyenne de recherche d’un nouvel emploi de trois mois pour les personnes ayant déjà travaillé, et de six mois pour les nouveaux entrants sur le marché du travail, estimait le taux de chômage frictionnel à 3,4 %, et le « chômage d’étape » pour y parvenir à 5 %. En Allemagne, la chancelière Angela Merkel promettait pour son dernier mandat de ramener le chômage à son minimum incompressible, le chiffrant alors à 3 %.

Détail du calcul du chômage frictionnel dans le rapport « Plein-emploi » de l’économiste Jean Pisani-Ferry, publié en 2000.

Le taux d’emploi est-il plus fiable ?

Selon certains économistes, il faudrait cesser de définir le plein-emploi en comptant les chômeurs mais braquer plutôt le projecteur sur les personnes qui travaillent. En mars 2000, les chefs d’Etat européens réunis à Lisbonne avaient adopté un objectif de plein-emploi qui, contrairement à sa conception traditionnelle, n’était pas donné « sous la forme d’un taux de chômage (que l’on viserait à ramener à un minimum jugé incompressible), mais sous celle d’un taux d’emploi que l’on se propose d’augmenter », rappelait l’économiste Jacques Freyssinet dans une publication de 2004.

Pour avoir de la croissance, il faut un fort taux d’emploi qui génère des richesses. Or, on peut avoir un taux de chômage en baisse sans que le taux d’emploi augmente, si le taux d’activité recule en même temps, avec des personnes qui quittent le marché du travail, par découragement, pour des problèmes de santé ou pour prendre leur retraite. « On a très bien vu ce phénomène aux Etats-Unis après la “grande récession” [2007-2008], détaille Christine Erhel. Le chômage a baissé, mais, dans le même temps, le taux d’emploi a baissé également du fait de nombreux retraits du marché du travail, donc on ne pouvait pas en réalité parler d’un retour au plein-emploi, la situation est restée très longtemps en dessous du niveau d’avant crise. »

Le Monde

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Mais ni le taux d’emploi ni le taux d’activité ne rendent compte du sous-emploi, c’est-à-dire les personnes qui travaillent moins que ce qu’elles souhaitent, pour cause de temps partiel subi ou de chômage partiel. Un pays peut se rapprocher du plein-emploi en laissant se développer des contrats précaires, avec un niveau de sous-emploi élevé. Pour éviter ce biais de surévaluation, M. Freyssinet suggère plutôt de calculer un taux d’emploi en équivalent plein-temps.

Quelle stratégie politique derrière ces chiffres ?

Alors que la réalité du travail devient de plus en plus complexe avec l’apparition de nombreuses situations intermédiaires et le développement de formes d’emploi atypiques (contrats très courts, temps partiel subi, travail indépendant…), la majorité des économistes s’accordent sur l’importance de cumuler plusieurs indicateurs pour bien cerner les contours du plein-emploi.

Les hésitations dans le choix des indicateurs se retrouvent aussi du côté du gouvernement. Ainsi, Emmanuel Macron a annoncé en avril 2023, son ambition de parvenir « au plein-emploi des seniors » en avançant un objectif de taux d’emploi de 65 % pour les 60 ans à 64 ans « à l’horizon 2030 », alors qu’il n’était que de 36,2 % en 2022.

Ce choix peut aussi être perçu comme une ruse de communicant : avec le recul de l’âge de la retraite, le taux de chômage qui affecte cette tranche d’âge va grossir dans un premier temps puisque le nombre d’actifs (le dénominateur) sera augmenté mécaniquement, avant que le taux d’emploi ne rebondisse.

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Par ailleurs, se focaliser uniquement sur une baisse très forte du taux de chômage peut avoir comme effet de bord d’alimenter la surchauffe des prix. C’est d’ailleurs pour cela que le taux de chômage structurel (chômage frictionnel auquel on ajoute le chômage lié aux rigidités du marché du travail) est aussi appelé en anglais « Nairu », pour non-accelerating inflation rate of unemployment, taux de chômage en dessous duquel l’inflation risque d’accélérer.

La cible de 5 % de chômage incompressible doit être considérée « comme un objectif, qui traduit l’ambition de faire baisser le chômage de façon assez historique », explique Alexandra Roulet, professeure d’économie à l’Institut européen d’administration des affaires et ancienne conseillère macroéconomie à l’Elysée. Pour elle, une baisse en dessous de 7 % serait déjà « une belle victoire ».

Mathilde Damgé

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